随着政府投资重大建设项目对建设工期与工程质量的要求不断提高，传统设计—招标—建造模式在实践中存在建设周期偏长、投资控制难度较大、设计与施工衔接不够紧密等问题，难以完全适应重大项目高效推进要求。近年来，住房和城乡建设部、国家发展改革委等国家部委陆续出台一系列支持和规范EPC模式发展的规范性文件，大型基建项目进入采用EPC模式建设的新阶段。EPC模式在责任与风险划分、保障工程进度上起到了显著的作用，有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，实现设计、采购、施工等阶段工作的深度融合。笔者结合审计实践发现，采用EPC模式建设的政府投资项目存在概算审批程序执行不严、施工图审查底线失守、预算评审程序滞后等弊端。面对优势与风险并存的现实矛盾，从国家审计视角出发，归纳总结问题表现，并提出改进对策和建议，以期规范政府投资项目管理、提高建设资金使用效益。

一、存在的突出问题

（一）概算审批制度执行不严，存在投资失控风险。投资概算是控制政府投资项目总成本的依据。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）要求，采用EPC模式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。审计发现，部分项目在概算未经审批的情况下违规招标，甚至在开工两年后才完成概算审批；部分使用政府专项债券资金的项目，未严格按照政府投资项目管理规定履行概算审批程序，违规采用备案制管理。对未履行概算审批的EPC项目，投资概算失去控制作用，投资额存在失控风险。

（二）施工图审查管理弱化，质量管控存在短板。施工图审查是保障施工图纸符合设计规范、满足安全标准的重要环节。采用EPC模式的项目，在初步设计完成并确定中标总承包单位后，由总承包单位负责施工图设计工作。建设单位应对涉及结构安全等关键内容的施工图纸，依法完善审查程序。审计发现，采用EPC模式的项目普遍存在施工图未经审查开工建设的问题，有的项目在施工期间图纸不断变化导致停工，有的项目在主体结构完工后才完成施工图审查手续，还有的项目甚至在竣工后补办图审手续。当“边设计、边施工、边修改”成为常态，建设单位的过程监管就陷入了无据可依的困境，埋下工程质量安全隐患。

（三）预算评审程序滞后，制约资金效能转化。预算评审是工程进度款支付的重要依据，也是开展工程结算与竣工决算工作的基础。采用EPC模式的项目，在确定中标单位后应及时完成预算评审程序，财政部门根据经评审批准的预算筹措项目资金。有的地市出台制度规定，未完成预算评审的项目工程进度款拨付不得超过合同价的30％。审计发现，有些项目在主体完工甚至投入使用后都未完成财政预算评审，项目施工方在施工过程中垫付了大量资金，此类情形既加重了施工方资金周转压力，也损害了营商环境的整体质量，不利于建筑业市场良性发展。依据国家《保障中小企业款项支付条例》及地方配套政策，行政事业单位、国有企业投资项目工程进度款支付比例应不低于已完工程价款的80％。但在实践中，受项目预算评审滞后影响，这一政策要求在EPC模式项目中难以有效落地。预算评审滞后直接导致工程进度款无法精准计量、及时支付，甚至影响工程结算与竣工决算的正常办理，使得政府投资难以转化为有效资产，降低了财政资金的使用效益。

（四）总价合同执行不当，预算控制失去作用。EPC工程总承包模式下，建设单位完成初步设计审批后，通常采取固定下浮率的计价方式组织招标，总承包合同一般约定项目合同总价由“预算评定价×中标下浮系数”的固定下浮率模式确定，其中“中标下浮系数＝投标报价÷工程最高投标限价”。除合同明确约定的调价情形外，合同总价原则上不作调整。EPC总价合同看似能实现投资可控，但审计发现，因预算评审严重滞后，导致预算的投资控制功能完全失效。由于合同总价直接决定利润空间，而总承包方作为施工图设计及预算编制单位，不仅缺少节约成本的经济动力，而且存在通过设计抬高造价的利益驱动，“做大蛋糕”成为总承包方的优先选择。在施工图设计阶段，部分总承包单位采用不合理设计方案、擅自提高设计标准，人为抬高预算价格；施工阶段则转而降低施工标准、缩减建筑功能、牺牲项目品质，通过“设计抬价、施工压本”的双重手段追逐高额利润。导致总承包方通过优化设计控制总投资的积极性不足，项目整体面临投资失控风险。此外，预算评审过程中，总承包方为争取自身利益与相关方展开博弈“拉锯战”，最终形成“结算倒控预算”的既定事实，使得投资控制本末倒置。

二、相关对策和建议

（一）加强前期论证，提升投资绩效。一是强化项目前期论证，夯实EPC模式实施基础。在项目可行性研究论证和报告编制阶段，建设单位需充分开展市场调研与需求摸排，结合同类项目实施案例，系统开展技术可行性与经济合理性分析，确保项目建设内容、建设规模贴合实际需求，建设资金来源合法明确。对拟采用EPC模式的项目，建设单位应在发包前组织行业专家，对　EPC　模式的适配性及项目招标条件合规性开展专项论证，避免盲目采用该模式。二是审慎选择承包模式，严守概算审批刚性要求。发改部门应建立项目审批动态评估机制，对建设内容不明确、技术方案不成熟，或个性化需求高、同类项目经验少、情况复杂、变数较多的项目，明确不宜采用EPC模式发包，从源头上防范投资失控风险。对医疗卫生等专业性强、建筑功能、布局及设计标准有特殊要求的项目，建设单位应委托第三方专业咨询机构完成初步设计（含必要的扩大初步设计）及概算编制工作，待相关成果确定后再组织EPC招标，通过限定施工图设计及优化空间，保障项目投资可控。三是健全管理制度体系，规范EPC全流程管理。修订完善EPC模式专项管理制度，明确概算审批、预算评审、招标控制、工程结算、财务决算等关键环节的程序细则与时限要求，强化合同总价的投资控制作用。通过制度约束推动进度款支付、工程结算和财务决算及时办理，确保政府投资项目高效有序推进，促进政府投资尽快转化为国有有效资产，实现从“规模速度型”向“质量效益型”转型。

（二）强化过程管理，形成监管合力。一是严格执行施工图审查制度，筑牢开工合规与质量安全底线。聚焦解决“边勘察、边设计、边施工”乱象，严格执行施工图审查制度，以“审查前置、监管闭环”为核心，保障工程质量和施工安全。行业主管部门需将施工图审查合格书作为核发施工许可证的必要前置条件，严禁以“应急项目”“工期紧张”为由简化或跳过审查程序；强化全流程监管，对未经施工图审查、未取得施工许可证的项目，严禁开工建设，从源头遏制违规开工行为。二是严格执行财政预算评审制度，破解“结算控预算”的被动局面。采用固定下浮率计价的EPC总价合同中，预算评审价格直接决定项目合同总价，是投资控制的关键。行业主管部门需通过制度细化压实管控责任，明确项目完成预算评审的具体时限；建立“评审进度与进度款支付”的刚性挂钩机制，促使总承包单位主动配合评审，切实守住投资控制底线。三是规范施工图设计优化流程，以设计管控撬动投资节约。施工图设计是EPC项目投资控制的核心环节，其对工程造价的影响占比可达30％－70％，必须通过规范优化流程、建立奖惩机制强化管控。建设单位需在施工图送审查机构前，组织专业力量开展专项优化，重点覆盖结构选型、施工方案、施工措施配置等领域。优化内容须以初步设计批复为依据，满足施工图审查技术要求，严禁突破建设内容、降低安全标准。建立“奖优罚劣”双向机制，对设计优化单位给予奖励，同时对过度设计行为给予处罚，充分激发设计优化动力，抑制不合理造价提升。

（三）细化合同条款，压实总承包单位管理责任。一是明确合同条款约定，实现风险合理分担。以“权责对等”为核心，在EPC合同中细化风险划分与承担方式，清晰界定风险主体。一方面明确由业主承担的核心风险，包括主要业主提供的基础资料错误导致的返工费用，以及不可抗力引发的工期延误责任等。另一方面明确总承包方需承担的责任，涵盖自身管理不当产生的赶工费、主要材料及设备价格波动、施工工艺不符合规范导致的修复费等；尤其需强调，因设计文件存在错误、遗漏、不一致或不合理，导致工程成本增加、工期延误或性能不达标的，均由总承包方自行承担，且不免除其整改责任。二是规范变更审批流程，强化设计变更管控。以“先审批后实施”为原则，堵塞变更管理漏洞，确保投资可控。总承包方需严格依据批准的设计文件及概（预）算施工，不得擅自变更；确因客观条件需变更的，须严格按合同约定履行变更审批程序，获批后方可实施，坚决杜绝“先施工、后补批”的违规行为。对未经批准擅自实施变更的，由总承包单位承担全部返工成本及工期延误责任，变更所涉增加费用一律不予支付。三是细化管理奖惩机制，激发合规管控动力。一方面，完善投资节约分成机制，按节约金额分档设定比例，奖励资金从节约投资中列支，发放给总承包单位及参建核心团队，激发其通过优化设计、改进工艺降本的积极性，进一步提高总承包管控效能。另一方面，对擅自降低建设标准、不按图施工、虚报工程量追求不当利益等行为，除责令限期整改外，还应明确违约处罚条款，切实维护合同公平与投资效益。